Institutions

Repenser la continuité de l’action publique entre État et collectivités

Une action publique moins verticale, moins fragmentée et plus décentralisée est nécessaire. État et collectivités territoriales partagent la responsabilité de cette action publique. La gestion de la crise sanitaire puis de la relance de l’économie ont mis en lumière leurs interactions constantes et souligné la nécessité de leur concorde.
 

Dans les compétences qui sont les leurs, de plus en plus nombreuses, les collectivités n’entendent pas être transformées en simples exécutantes passives des décisions de l’État. Elles veulent être mieux associées, très en amont, aux grandes orientations nationales dont la mise en œuvre repose essentiellement sur leurs propres compétences et moyens d’action, adaptés à chaque contexte local. Une place plus large doit être laissée aux capacités d’expérimentation et de différenciation. De nouveaux cadres de dialogue et de négociation seront à inventer au cours de cette nouvelle législature pour apaiser durablement les relations État-collectivités.

Les Intercommunalités de France demandent que cesse l’instabilité financière et fiscale dont souffrent communes et intercommunalités et qui les prive de toute visibilité pluriannuelle sur leurs recettes et leurs charges. Il doit être mis un terme aux réformes décidées unilatéralement par l’État, à rebours des logiques de décentralisation des responsabilités et du principe d’autonomie financière.

Les pouvoirs publics locaux doivent disposer de visibilité budgétaire mais aussi d’une capacité d’action sur leurs propres recettes. Une simplification drastique des systèmes de dotation, au sein desquels se sont sédimentés de très nombreux mécanismes de compensation, s’imposera au cours du quinquennat. Cette simplification devra être accompagnée d’une montée en puissance des mécanismes de péréquation en faveur des territoires les plus fragiles.

 

Pour accentuer le mouvement de dévolution de responsabilités, les Intercommunalités de France plaident pour que le statut d’autorité organisatrice, reconnu en matière de mobilités et d’habitat, soit étendu à d’autres domaines comme l’environnement. Une responsabilité d’autorité organisatrice se traduit par des obligations mais aussi par des capacités à agir tant sur le plan financier que réglementaire. Reconnaitre de véritables autorités organisatrices permettra d’établir une chaîne de production de l’action publique plus cohérente, avec des autorités de planification et des autorités d’action. S’appuyer sur les cœurs de métier des différents échelons territoriaux permettra d’envisager un nouveau mouvement de décentralisation.

Pour la mise en œuvre d’une stratégie partagée, la relation contractuelle reste assurément la meilleure dès lors qu’elle repose sur le respect des engagements pris. Les Intercommunalités de France plaident pour une refondation de la contractualisation, sous une forme plus transversale, plus intégratrice et pluriannuelle. Elles déplorent la prolifération des appels à projets qui accentuent les concurrences territoriales et le sentiment d’émiettement des politiques publiques. En s’appuyant sur les projets de territoires élaborés par les élus intercommunaux, en lien étroit avec les communes et les forces vives locales, les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) peuvent constituer l’amorce d’une transformation en profondeur des relations État-collectivités.

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%
Des communautés de communes

(510 sur 965) ont choisi de devenir autorités organisatrices de la mobilité (AOM) au 1er juillet 2021 – toutes les communautés d’agglomération et urbaines ainsi que les métropoles sont AOM –

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Intercommunalités

à fiscalité propre au 1er janvier 2022

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Périmètres de contrats de relance et de transition écologique

arrêtés au 7 décembre 2021, dont 368
signés et 375 en cours de finalisation

Les propositions d'intercommunalités DE france

Charles-Éric Lemaignen, Président de la commission institutions, décentralisation et pouvoirs locaux  d'Intercommunalités de France :

"Pour améliorer les relations État-collectivités, il est nécessaire que les services de l’État parlent d'une seule voix."

POur DES RELATIONS ÉTAT- COLLECTIVITÉS RENOUVELÉES

Gestion de la crise sanitaire et plans de relance ont fait la démonstration de l’efficacité de l’action publique lorsqu’État et collectivités travaillent ensemble. Ces épisodes ont aussi mis en lumière ses échecs lorsqu’une communication trop descendante, des consignes et des objectifs non négociés ou des réflexes jacobins sont venus entraver les efforts des collectivités, ont rendu illisible l’intervention publique.

Intercommunalités de France n’oppose pas l’État aux collectivités locales. Ses élus plaident pour que s’établissent entre les territoires, le Gouvernement, le Parlement, les services déconcentrés de l’État, ses opérateurs et établissements publics, des rapports constructifs et équilibrés, privilégiant le contrat plutôt que la loi, la coopération plutôt que l’appel à projets. C’est à ces conditions que notre organisation décentralisée donnera toute la mesure de son efficacité, au bénéfice d’un État plus stratège, de collectivités plus agiles et d’habitants mieux servis.

1Réformer les cadres de dialogue nationaux entre l’État et les collectivités locales

  • En amont de la préparation des réformes législatives qui concernent les collectivités et leurs compétences, constituer des groupes-contact composés de trois collèges représentant distinctement l’exécutif national, le Parlement et les exécutifs locaux.
  • Créer une instance nationale de dialogue entre État et collectivités qui doit s’appuyer sur des groupes de travail thématiques.
  • Renforcer les prérogatives du CNEN en habilitant le conseil à rendre des avis ex ante sur la transposition des directives européennes et sur les renvois de la loi à des décrets, chaque fois qu’une proposition ou un projet de loi concerne les collectivités locales.

2Clarifier les relations entre l’État déconcentré et les collectivités locales

  • Soutenir une contractualisation transversale et pluriannuelle entre l’État, les régions et le bloc local, soutenue par une ingénierie d’animation.
  • Stabiliser le cadre des dotations d’investissement et les inscrire dans un calendrier pluriannuel.
  • Créer les conditions permettant aux services déconcentrés de l’État de parler d’une seule voix : Harmoniser les doctrines des services instructeurs de l’État dans chaque département et entre départements ● Accroître la pratique des rescrits préfectoraux, notamment dans le champ environnemental ● Unifier certaines procédures ● Clarifier le rôle du contrôle de légalité.
  • Clarifier le rôle des multiples commissions ou comités départementaux visant à instaurer un dialogue entre l’État et les élus locaux.

3 S’appuyer sur la capacité d’organisation des collectivités locales

  • Renforcer le couple chef de file – autorité organisatrice : étendre le statut d’autorité organisatrice à de nouveaux domaines et transformer les conférences territoriales de l’action publique en conférences des autorités organisatrices, plus opérationnelles.
  • Accroître le pouvoir réglementaire des collectivités locales afin de leur permettre d’organiser la mise en œuvre des compétences qui leur ont été dévolues.
  • Encourager l’expérimentation locale.

POUR PRÉSERVER LE LIEN ENTRE FISCALITÉ ET COMPÉTENCES INTERCOMMUNALES

Notre système fiscal est vieillissant mais plus de la moitié des ressources de fonctionnement des collectivités du bloc local en dépendent. Au gré des réformes imposant des bouleversements importants (suppression de la taxe professionnelle, puis de la taxe d’habitation), multipliant les retouches des assiettes fiscales, opérant des coûts de rabots parfois violents, notre fiscalité est devenue illisible, imprévisible et perd le lien avec les territoires. Cette fiscalité de moins en moins locale voit l’État en devenir le premier contributeur.

Tout en préservant les acquis, il est urgent de revoir la composition du panier fiscal intercommunal et ses modalités d’évolution. Intercommunalités de France réaffirme la volonté des collectivités du bloc local de disposer d’une fiscalité simplifiée, lisible, dynamique, en phase avec la réalité de leur territoire. Cette fiscalité doit correspondre à leurs compétences dont le champ s’est considérablement accru et diversifié.

1 Conforter l’impôt économique local et clarifier sa répartition

  • Stopper l’érosion des impôts économiques du bloc local et mettre un terme aux attaques répétées contre les impôts de production.
  • Ouvrir une réflexion pour repenser l’impôt économique local et aller vers une cotisation locale d’activité : Assouplir les conditions de majorité pour affecter la totalité de la TFB sur les ZAE intercommunales ● Transférer la CVAE à l’échelle des intercommunalités pour les départements volontaires en échange de la fraction de TVA intercommunale ● Améliorer la lisibilité de la fiscalité économique locale à l’échelle intercommunale, notamment en matière de foncier bâti.

2 Accélérer la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives

  • Pour permettre l’acceptation la plus large de cette réforme et éviter son caractère confiscatoire, une forte progressivité vers des valeurs actualisées devra être adoptée.

3 Corriger les principaux défauts liés à la suppression de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales

  • S’appuyer sur la clause de revoyure de la réforme, prévue en 2023, pour réaliser cette correction. L’État remettra au Parlement, avant le 1er avril 2023, un rapport évaluant le dispositif du point de vue de l’État et du point de vue des communes (Article 16 LFI 2020).

POUR UNE NÉGOCIATION PRÉALABLE À TOUTE ÉVOLUTION DES RESSOURCES LOCALES

Les collectivités, protégées par la « règle d’or » budgétaire, entendent se montrer responsables concernant le redressement des comptes publics. Leur engagement pour la relance et la cohésion sociale s’est déjà manifesté durant la crise sanitaire et économique par le soutien apporté aux entreprises et aux acteurs associatifs de leur territoire.

Pour que cet effort porte ses fruits, il est essentiel de préserver la capacité d’épargne des collectivités et de respecter leurs choix concernant les stratégies de financement de leurs programmes d’investissement. Les collectivités ont besoin de garanties sur leurs ressources essentielles et de visibilité pluriannuelle sur les engagements financiers de l’État.

  • Tenir compte des contraintes budgétaires supplémentaires qui s’imposeraient aux collectivités : relèvement du point d’indice et inflation, notamment.
  • Sur le modèle de l’article 40 de la Constitution, garantir pour la durée de la législature que les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement, mais aussi les projets de loi et les décrets, n’auront pas pour conséquence la diminution des ressources publiques locales, ou la création ou l’aggravation d’une charge publique locale.
  • Garantir, en tout état de cause, les dotations de l’État aux territoires.
  • Au regard du besoin de financement des collectivités du bloc local pour réussir la transition écologique et énergétique des territoires, ne pas pénaliser les dépenses locales liées à la transition, en investissement comme en ingénierie.
  • S’engager à tenir compte d’un indicateur de fragilité territoriale permettant de prendre en compte la diversité des territoires et particulièrement ceux qui, malgré une capacité d’investissement réduite, font preuve d’une saine gestion de leurs finances.
  • S’appuyer sur le projet de développement territorial partagé, comme cela est fait dans le cadre des contrats de relance et de transition écologique, et sur les discussions avec les préfets, plutôt que sur une approche seulement comptable des finances publiques locales.

UNE PEREQUATION JUSTE ET EFFICACE

Les opérations de remembrement des différentes dotations n’ont pas permis de corriger efficacement les disparités de ressources et de charges des collectivités du bloc local. La réforme de la DGF de 2016 n’a apporté que des réponses partielles, se contentant de figer les dispositifs existants ou de les retoucher à la marge.

Manque de clarté des objectifs, empilement des dispositifs, obsolescence et discordance des critères d’appréciation des richesses et des charges, faible prise en compte des effets spécifiques de l’intercommunalité et des redistributions financières croissantes qu’elle opère entre les communes, faible capacité redistributive… Il faut repenser en profondeur les dispositifs de péréquation et leur donner des objectifs clairs pour gagner en lisibilité, en cohérence et en efficacité.

Revoir les indicateurs de ressources (potentiel financier et fiscal) et mieux évaluer les indicateurs de charges

  • Privilégier l’échelle intercommunale pour évaluer les indicateurs de ressources et de charges, et pour redistribuer.
  • Corriger les inégalités excessives de ressources entre collectivités du bloc local sans supprimer toute incitation locale au développement territorial.
  • Mieux prendre en compte la diversité des charges assumées par les territoires, en retenant notamment des critères socio-économiques et démographiques.
  • Revenir dès la loi de finances pour 2023 sur la nouvelle définition de l’effort fiscal, déconnectée de la part de fiscalité intercommunale.

2 Conforter le FPIC et revoir sa cohérence avec les autres dispositifs de péréquation

  • Faire intervenir le FPIC après les autres outils de péréquation (DI, DSR, DSU…).

3 Donner plus de souplesse à la péréquation au sein des territoires communautaires et métropolitains

  • Permettre au sein du bloc communal, sous réserve de conditions de majorité et d’une garantie de ressource minimale pour les communes, l’adoption d’une répartition des ressources péréquées sur la base des choix locaux.

 

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POUR DES INTERCOMMUNALITÉS PLUS LISIBLES

Urbanisme, environnement, eau, déchets, mobilités, petite enfance… En vingt ans, les compétences exercées par les intercommunalités se sont considérablement étoffées. Elles couvrent l’intégralité du territoire national, ses assemblées sont élues au suffrage universel direct, elles lèvent l’impôt.

Pourtant l’intercommunalité reste peu visible dans les campagnes municipales et intercommunales. Les citoyens, voire même les conseillers municipaux, sont peu informés de son rôle et de son action. La réforme des élections intercommunales de 2013 n’a pas donné les résultats attendus. Il est possible de faire beaucoup mieux, sans modifier fondamentalement le mode de scrutin.

1 Généraliser le suffrage universel direct pour favoriser la parité

  • Étendre à l’ensemble des communes l’élection des conseillers communautaires au scrutin de liste par « fléchage » aujourd’hui en vigueur à partir de 1 000 habitants ;
  • Réviser les règles de présentation des listes intercommunales et assouplir les obligations de similarité avec les listes communale.

2 Améliorer la lisibilité de l’intercommunalité lors des élections locales

  • Par parallélisme avec la structuration des bulletins de vote, dédier un espace aux enjeux intercommunaux au sein des professions de foi des candidats aux élections municipales et intercommunales.
  • Imposer la tenue, pendant la campagne, d’un débat sur l’intercommunalité.
  • Organiser à l’échelle nationale, auprès des candidats et de la population, une campagne de communication officielle sur le rôle de l’intercommunalité.

Aller au bout de la réforme de la prévention des conflits d’intérêt

  • Exclure du cadre juridique applicable aux situations de conflits d’intérêt, les intérêts publics-publics et les élus désignés par délibération de leur assemblée pour représenter leur collectivité dans un organisme extérieur créé comme un démembrement de l’action publique, aux fins de la surveillance de l’exécution d’un service public (entreprises publiques locales, associations, SPIC…), à moins d’un enrichissement personnel.